猶太定居點問題的來龍去脈

當前,剛剛恢復不到一個月的以巴直接談判即面臨著一個重大考驗。以色列政府實行為期10個月的猶太定居點建設暫停於9月26日到期。截止之日,以政府並未如外界希望那樣再次宣佈延長暫停期。為此,巴勒斯坦方面被迫重新考慮是否要繼續與以色列進行直接談判。定居點問題再次使巴以和談面臨胎死腹中的危險。

定居點問題由來與現狀
定居點問題由來已久。它不僅是以巴和談取得進展的重要障礙,同時也和耶路撒冷問題、邊界問題、難民問題、安全問題等構成了巴以最終地位談判的關鍵議題。

所謂定居點問題,簡而言之,就是以色列在被占領土建立猶太人居住地所帶來的邊界劃分、安全等問題。早在以色列建國前,猶太人就紛紛來到巴勒斯坦,從阿拉伯人手裡購買土地,建立定居點,日後這些定居點成為以色列建國的基礎和確立國界的前哨。

1897年第一次猶太複國主義者代表大會通過《巴塞爾綱領》,建議要“促使猶太農民、手工業者和工人向巴勒斯坦移居”。

1901年第五次猶太複國主義者代表大會決定建立“猶太國民基金會”,其任務是在巴勒斯坦購置土地,以積極的方式參與定居點建設。

1908年猶太複國主義組織巴勒斯坦辦事處也成立了巴勒斯坦土地開發公司,負責購置土地和移民定居。為此,鑒於巴勒斯坦有限的土地資源和狹小的生存空間,猶太人的到來不可避免地造成了與當地原居民阿拉伯人的衝突,最終直接導致1947年11月聯合國通過巴勒斯坦分治決議,分別成為以色列和巴勒斯坦國。

據統計,到1947年11月,猶太人在巴勒斯坦已有目的、有組織地購買和佔領了大片土地,面積達45.5萬英畝,建有定居點200多個,安置移民約60萬人。根據分治決議,雖然猶太人當時只實際佔有巴勒斯坦土地面積6%,但卻分得了占整個地區56.47%的國土面積。因此可以說,猶太定居點的居民是以色列建國的拓荒者。

不過,我們現在所說的定居點,則是專指第三次中東戰爭(1967年的“六•五戰爭”)後以色列在被占阿拉伯領土上大舉興建的猶太定居點。在廣大被占領土上,推進定居點建設,一度成為以色列的基本國策和安全政策內容之一。在以色列所佔領的巴勒斯坦(包括東耶路撒冷、加沙地帶和約旦河西岸)、埃及的西奈半島、敘利亞的戈蘭高地,以色列修建了大批定居點。1982年,因埃以實現和平,以色列拆除了在西奈半島上修建的18個定居點。2005年,由於沙龍推行“單邊行動計畫”,以色列從加沙撤軍,也拆除了在加沙的21個猶太定居點。

根據部分統計,目前以色列在約旦河西岸修建的定居點約223個,其中經過以政府批准修建的合法定居點121個,非經批准修建的非法定居點102個。截止2009年7月,被占領土上猶太定居點居民共約516569人,其中約旦河西岸304569人,東耶路撒冷192000人,戈蘭高地2萬人。此外,2005年加沙定居點拆除前,定居點居民共有7826人。一些大型定居點,猶如一座小型城市,人口數萬人。90年代以來,由於百萬猶太移民湧入以色列,猶太定居點發展速度加快。九十年代,定居點人口增長速度是以色列人口增長率的三倍。進入21世紀以來,約旦河西岸定居點人口增長速度達到年均5-6%的水準。每年猶太定居點吸納的猶太移民達1000人以上。這從定居點總人口統計數字上可以大致看出:1966年以色列在被占領土上的定居點還為零,到了1972年已經有10608人,1983年則達到106595人。進入九十年代後,更是增長迅猛,1993年為281800人,2004年升至441165人,2007年為484862人,2009年達516569人。

以色列為何執意修建定居點
以色列政府之所以在被占領土上大力推動修建猶太定居點,是因為定居點的存在不僅僅起著簡單的居民安置的作用,更發揮著重要的政治、軍事、安全和戰略功能。具體而言,定居點具有以下有幾種作用:

第一,作為殖民據點,是以色列佔領、控制和管理被占領土的重要工具和手段。

第二,軍事據點和軍事前哨。定居點很多處於重要戰略位置以及邊境前沿,且居民生活高度軍事化,承擔著重要的防禦功能。1968年11月,副總理伊加爾•阿隆提出了一項有關被占領土的政策的計畫,主張在約旦河沿岸建一條10~15英里寬的安全帶,作為以色列新的安全疆界。它主要靠一系列准軍事性質的定居點來守衛。史稱“阿隆計畫”。

第三,藉以蠶食與分割巴勒斯坦,改變領土,製造既成事實,作為未來最終地位談判的籌碼,實現最終兼併的目標。這不僅體現在約旦河西岸,在東耶路撒冷體現更為明顯。之佔領東耶路撒冷後,以色列積極實施耶路撒冷猶太化,通過驅逐巴勒斯坦人,修建和擴建猶太人定居點,逐步改變東耶路撒冷的人口比例,從而最終改變東耶路撒冷的地理、居民和文化構成,以實現“猶太化”,單獨控制耶路撒冷的戰略目標。

第四,分割巴勒斯坦,增加巴勒斯坦建國難度,阻止建國。通過不斷蠶食巴勒斯坦領土,控制巴勒斯坦最肥沃的土地,分割巴勒斯坦各地的交通聯繫,未來的巴勒斯坦建國將更加困難。

第五,安置不斷湧入的猶太移民。以色列將積極吸納世界各地的猶太人來以居住作為一個基本國策。尤其是前蘇聯解體後百萬猶太移民湧入,迫切需要為他們提供生活空間,而在被占領土上修建定居點則成為最佳選擇,並可到達安全、控制被占領土等多重目標。

各方對定居點的態度
對以色列修建的定居點,總體上國際社會都持反對態度,認為其不合法,違反了國際法以及安理會有關決議,同時以色列修建定居點是單邊行為,對中東和平進程構成了嚴重威脅,成為推進和談的主要障礙之一。

以色列:以色列長期將定居點建設作為國策,並採取經濟、軍事等措施鼓勵定居點修建,定居點興建既有政府行為,也有民間行為。和平進程啟動後,以色列政府雖然有所控制,但是仍繼續推動定居點修建,強調保證定居點的“自然增長”。以色列政府雖然拆除了加沙的定居點,強調要拆除約旦河西岸的非法定居點,但仍不時違背承諾,推出新的定居點計畫。2009年11月,以色列總理內塔尼亞胡宣佈,以方決定在10個月內不再批准新的約旦河西岸猶太人定居點建設項目,以期恢復與巴勒斯坦和平談判。但暫停範圍不包括此前已經批准的約3000套定居點房屋建設,也不包括存在爭議的東耶路撒冷。內塔尼亞胡還強調,暫停決定是“一次性的,暫時的”。停批期期滿後,以方將繼續進行定居點建設。

以色列方面多次強調,無論以色列與巴勒斯坦今後達成何種和平協議,以色列均不會放棄對猶太定居點和約旦河谷地區的控制,同時保持耶路撒冷完整。從戰略上看,以色列目前對定居點修建實行適度控制政策,一方面,強調不修建新的定居點,但要保證現有定居點因人口增加、生活需要而進行的擴建,堅稱必須保證定居點的“自然增長”和定居者的正常生活,另一方面也調整策略,從現實安全和未來考慮,“保大棄小”,集中建設大型成規模的定居點,放棄小而分散的定居點。

巴勒斯坦:巴堅決反對在包括東耶路撒冷在內的被占領土上修建定居點,認為以色列在1967年巴勒斯坦被占領土上進行的任何新的建設項目招標活動都不合法,視定居點問題為巴以和談的主要障礙,要求以色列全面停止定居點建設活動。巴方強調完全凍結猶太人定居點是聯合國有關決議和中東和平“路線圖”計畫的要求,堅決拒絕在以方不完全凍結定居點的前提下重啟和談。哈馬斯等激進組織則經常將定居點作為優先打擊目標。

阿拉伯國家:支持巴勒斯坦的立場,認為定居點修建違背國際法,並多次向聯合國提出控訴。同時也強調,以色列繼續修建定居點是和平談判的主要障礙。阿拉伯國家聯盟(阿盟)秘書長穆薩表示,停止修建猶太人定居點是促進巴以和平進程取得進展的關鍵因素。海灣阿拉伯國家合作委員會(海合會)秘書長阿提亞強調,以方佔用東耶路撒冷土地、修築隔離牆和興建猶太人定居點等一系列單方面行為是對聯合國有關決議的公然侵犯。這不僅無助於耶路撒冷最終地位問題的解決,也會讓巴以之間建立互信的努力化為烏有。

阿拉伯馬格裡布聯盟(馬盟)譴責以色列執意在巴勒斯坦被占領土上擴建猶太人定居點。強調馬盟完全拒絕定居點政策,反對任何旨在改變巴勒斯坦被占領土,特別是東耶路撒冷的地理、居民和文化構成的做法。認為以色列在巴勒斯坦被占領土上修建猶太人定居點的政策公然違背相關的國際決議,它將阻礙巴勒斯坦問題獲得全面、公正的解決。

聯合國:聯合國要求以色列停止一切擴建定居點的活動,強調以色列擴建定居點不僅違反國際法,而且違背了中東和平“路線圖”計畫以及中東問題安納波利斯會議精神,擴建定居點的做法“有損爭取和平的努力,使人們對兩國方案的可行性產生懷疑”。敦促以色列回應中東問題有關四方(俄羅斯、聯合國、歐盟和美國)的呼籲,停止包括“自然增長”在內的所有擴建定居點行為,並拆除2001年3月後建立的定居點。聯合國人權理事會多次通過決議,要求以色列放棄在包括東耶路撒冷在內的巴勒斯坦被占領土和敘利亞戈蘭高地建立定居點的政策。

美國:總體上也強調定居點修建的非法性,視之為和平進程的障礙,強調以色列政府對定居點建設活動加以限制將“對和平有重大影響”。美國多次就定居點問題向以色列施壓,督促以色列停止修建定居點,並圍繞該問題上發生爭吵。

卡特政府時期,卡特總統強調以色列修建定居點既不合法,策略上也不明智。後來,他卸任後甚至說,修建定居點如同實施種族隔離。

十分親以色列的雷根總統承認定居點是合法的,但也強調它構成了和談的障礙。

老布希在任時期,美一度就定居點問題制裁以色列,威脅要停止對以貸款援助。

克林頓時期,美繼續就定居點施壓,要求以色列方讓步,以推動和談。但克林頓並不要求以色列完全拆除定居點,而是提出巴以領土交換建議。

小布希時期,認為定居點不合法,要求以色列保持克制,反對以色列擴建猶太人定居點,反對以方繼續驅趕巴勒斯坦居民和毀壞他們的住宅等行為。2003年布希政府提出的中東和平路線圖計畫要求以方停止猶太人定居點建設,批評以色列修建定居點行動是單方面行動,企圖改變現狀,給和談增加許多困難。但是,小布希暗中向以色列承諾,未來談判中將允許以色列保留在約旦河西岸的大型定居點。

奧巴馬上台後,親以色彩有所淡化,不接受定居點的合法性,要求以色列停止修建定居點,並施壓以暫停10個月定居點擴建。美國國務卿希拉蕊表示,美方認為以色列修建猶太人定居點的行為是違法的,希望以色列停止修建猶太人定居點。

今年3月9日,以色列宣佈在東耶路撒冷一處猶太人聚居區新建1600套住房。由於美國副總統拜登當時正在巴以地區訪問促和,且美國中東問題特使米切爾剛于8日晚宣佈以巴雙方已經同意在美國斡旋下啟動間接談判,因此以政府的這一宣佈引起國際社會一片譁然,包括聯合國、美國、歐盟等對以方這一決定予以強烈譴責,美以關係也為此緊張。

美國國務卿希拉蕊為此同以色列總理內塔尼亞胡通電話,重申美方“強烈反對”以色列內政部宣佈批准東耶路撒冷猶太人定居點擴建計畫。希拉蕊警告說,美方視此舉為“一個非常負面的信號”,以色列政府需要通過具體的行動而不是言語來展示它對美以關係以及和平進程所做的承諾。

6月,國務卿希拉蕊在同以色列外交部長利伯曼會晤後表示,奧巴馬政府希望看到以色列方面全面凍結定居點活動,認為這是為達成全面和平協議以及創建巴勒斯坦國所做努力中“重要和必不可少的”部分。

歐盟:強調歐盟從未認可以色列自1967年以來對東耶路撒冷的吞併,因此以色列在被佔領土地上興建居民點均是違背國際法的非法行動,不利於就耶路撒冷地位而舉行的談判。同時,以色列擴建猶太人定居點行動與國際社會一再發出的呼籲背道而馳,不利於創造一個有助於解決巴以衝突的氣氛。今年3月,歐盟外交與安全政策高級代表阿什頓表示,以色列近期在東耶路撒冷建設定居點的決定破壞了巴以雙方重啟間接談判的氛圍。以方的這一行動是“非法的”,已成為“和平的障礙”,威脅到“兩國方案”的落實。

俄羅斯:俄羅斯對以色列計畫擴建猶太人定居點嚴重關切。強調,以色列修建猶太人定居點與國際社會的集體意願“背道而馳”。

影響與未來
以色列執意在被占領土上新建、擴建猶太定居點帶來了一系列問題與後果,主要包括:
第一、破壞和平氣氛,直接影響中東和談,構成和平主要障礙之一。

第二、粗暴違反國際法,一再違背國際承諾,惡化以色列對外關係與國家形象,同時也損害了美以關係。

第三、為右翼分子所利用,使以色列政府為定居點問題所綁架,在和平進程上難以有所作為。

第四、帶來安全問題。以色列執意修建定居點行為激起巴勒斯坦人的強烈憤慨,並多次引發流血衝突。其次,滲透到巴勒斯坦領土內部的孤立的定居點往往成為巴勒斯坦激進分子襲擊的目標,與此同時猶太定居者也往往採取極端報復手段,報復巴勒斯坦人。據不完全統計,2000-2010年,加沙地帶和約旦河西岸的猶太定居點居民被打死242人,同期以定居點居民打死巴勒斯坦平民47人。2009年11月,聯合國人道主義事務協調廳發表一份報告說,近來在巴勒斯坦被占領土上發生的以色列定居者襲擊巴勒斯坦民眾及其財產的事件有所增加。報告說,10月份共發生41件以色列定居者襲擊巴勒斯坦民眾及其財產的事件,高於9月份的27件以及2008年的月平均值29件。10月份共有23名巴勒斯坦人因此受傷,9月為21人,2008年平均為13人。

第五、定居點居民與當地阿拉伯人圍繞財產、土地、水資源糾紛激增,環境惡化。

定居點問題的解決直接關係到和平進程的進展以及最終地位談判,決定著中東和平進程的未來。由於定居點建設已有三十多年的歷史,定居點已成規模,居民眾多,在以國內已形成強大的支持定居點右翼勢力,再加上定居點對以色列具有諸多重要的政治、軍事、安全和戰略涵義,因此要求以色列全部拆除定居點,非常困難。以色列政府在定居點問題上面臨來自國內的強大壓力。因此,以色列在定居點問題上的不妥協立場,導致定居點問題不僅成為和平的主要障礙,而且也成為核心談判的中心議題之一。在奧斯陸協議中,明確提出巴以應避免採取單方面行動,要求以色列約束定居點新建行為。在2000年夏天美國主導的大衛營和談中,克林頓政府提出了土地交換建議,即以色列繼續控制大約占巴勒斯坦領土5-6%的定居點,並保有主權,同時以色列將拿出相當的領土與巴交換。時任工党總理巴拉克也提出:在約旦河西岸建立3個大型的、以色列有主權的定居點群,可容納那裡80%的定居者;歸還阿方西岸95%的土地;另外5%的阿方土地用以色列本土予以賠償。這兩個方案有很多相似性。據稱,巴方已基本同意,只是在主權問題、置換比例上存在分歧。可惜,大衛營會談最終以失敗而告終。在中東和平路線圖中,布希政府也明確要求以方停止猶太人定居點建設。

當前,定居點這一棘手難題再次擺到了巴以領導人以及美國政府的面前。正如《紐約時報》所說的,定居點凍結期到期將成為雙方意圖面臨的首次考驗。據悉,雖然內塔尼亞胡雖然未明確表態繼續暫停,但也同意採取靈活折中方案,以平息巴勒斯坦人的不滿。而阿巴斯也未如當初所宣稱的那樣退出和談,稱將與阿拉伯領導人協商後再做出決定。在此期間,為確保剛剛啟動的和平不出軌,相信奧巴馬政府定會使出渾身解數,威壓和勸說並施,使和平繼續下去。為此,奧巴馬已派遣國家安全委員會中東問題高級官員羅斯以及中東特使米切爾前往以色列,找出就凍結期到期這一問題進行談判的方法。據悉,未來的妥協折中方案可能包括:勸說內塔尼亞胡承諾,以色列將對定居點建設加以限制,可能會只允許在現存的西岸定居點街區內進行建設,而不在這些街區外開工新建房屋。或是在定居點之外問題上做文章,如勸說以色列就另外一些巴勒斯坦人關心的問題做出讓步以“建立信心”,包括同意限制以軍侵入巴控西岸地區以及將西岸重要地區移交巴控制、放鬆封鎖等友善措施。